تاریخ انتشار : چهارشنبه ۲۳ ارديبهشت ۱۳۹۴ ساعت ۱۲:۲۹
۰
 
آموزه هایی از یک تجربه
 
اگر به نزدیک ترین تجربه در این زمینه یعنی انتقال پایتخت آلمان توجه کنیم و به قضاوت نمایندگان پارلمان این کشور گوش بسپاریم که فقط بعد از 10 سال از گذشت زمان اتخاذ این تصمیم در پارلمان و رای مثبتی که بدان دادند، می گفتند شاید اگر در هیجان روزهای آغازین به هم پیوستن دو آلمان در آغاز دهه 1990 نبودیم، تصمیم عاقلانه تری اتخاذ می کردیم.
Share/Save/Bookmark
آموزه هایی از یک تجربه
بلدیه، حمیده امکچی-شهرسازی وبرنامه ریز شهری:موضوع جابه جایی پایتخت یا انتقال بخشی از آن به نقطه ای دیگر برای کاستن از بار تحمیل شده بدان یا گریز از معضلاتی که مسوولانش مجبور به پاسخگویی در قبال آن باشند را، بارها شنیده ایم. انتقال از سن پترزبورگ (پتروگراد) به مسکو، از کلکته به دهلی و بعداً به دهلی نو (شهر جدید)، از کراچی به نقطه ای در نزدیکی راولپندی که بعدها اسلام آباد نام گرفت، از ریودوژانیرو به برازیلیا، از استانبول به آنکارا، از ملبورن به کانبرا، از آلماتی به شهر جدید آستانه و یا انتقال مرکز سیاسی اداری کشور مالزی به حومه کوالالامپور در ناحیه ای به نام پوتراجایا، یا انتخاب واشنگتن به عنوان پایتخت بعد از استقلال آمریکا، هر یک داستان خود را دارد و به ما می آموزد که در پس هر یک از این تصمیمات دلایل و انگیزه هایی وجود داشت که دست زدن به چنان اقدام بزرگی را فارغ از نتایج یا ارزیابی های بعدی آن، حداقل در همان زمان توجیه پذیر می ساخت. در سال های گذشته این موضوع گهگاه به تیتر مطبوعات و مباحث حوزه های حرفه ای و یا مسوولان سیاست های شهری تبدیل شده و بعضاً با همان سرعتی که مطرح می شد، جایش را به موضوعات دیگر داده و نشان می داد که دغدغه گریزناپذیری است که بنا به شرایط حاد همان دوره ها پدید آمده و در لابه لای مسائل بزرگ تر مبتلا به کشور مجبور به کنار نهادن آن می شدند، تا بروز مساله دیگری مجدداً مسوولان را به این فکر اندازد که حل آن در گرو جابه جایی پایتخت به نقطه دیگری است. آلودگی هوا، افزایش جمعیت، کمبود و افزایش هزینه مسکن، تهدید زلزله و پیامدهای مدیریتی کشور به دنبال وقوع چنین سوانح مصیبت باری از جمله زمینه های بازگشایی پرونده انتقال پایتخت در سال های گذشته بوده، اما این بازگشت مکرر به پرونده انتقال پایتخت به هر دلیلی که رخ داده باشد، تکرارش حکایت از وجود مشکلاتی دارد که موجب لاینحل باقی ماندن این مشکل و مفتوح ماندن پرونده آن تا امروز شده است. هفته گذشته با طرح این موضوع در مجلس و تصویب مقدمات آن وظیفه بزرگی پیش روی دولت نهاده شده تا چگونگی اجرایی شدن این مصوبه را ارزیابی و نهایتاً عملیاتی کند. شاید اکنون درست همان زمانی باشد که با انجام بررسی های دقیق و موشکافانه با روند اتخاذ چنین تصمیمی همراهی کرده و از نظرهای کارشناسانه برای گزینش مناسب ترین راه حل بهره جوییم تا بعداً از راه بی بازگشتی که برگزیدیم تاسف نخوریم. اساس بحثی که در اینجا خواهیم داشت معطوف به این مساله است که انتقال پایتخت، یا جابه جایی بخشی از وظایف آن به نقطه ای دیگر بدون توجه به همه جوانب آن از یک سو و دستیابی به تصویری واقع بینانه از پیامدها و هزینه های مترتب بدان از سوی دیگر، غیرمنطقی و غیر قابل دفاع است.
 به خصوص اگر به نزدیک ترین تجربه در این زمینه یعنی انتقال پایتخت آلمان توجه کنیم و به قضاوت نمایندگان پارلمان این کشور گوش بسپاریم که فقط بعد از 10 سال از گذشت زمان اتخاذ این تصمیم در پارلمان و رای مثبتی که بدان دادند، می گفتند شاید اگر در هیجان روزهای آغازین به هم پیوستن دو آلمان در آغاز دهه 1990 نبودیم، تصمیم عاقلانه تری اتخاذ می کردیم و به هزینه های سنگین این انتقال منطقی تر نگاه می کردیم. در بن نجیب باقی می ماندیم و به مدیریت کشوری می پرداختیم که خود باید متحمل هزینه های زیاد این وحدت و بازسازی زیرساخت هایی می شد که آلمان شرقی را نسبت به بخش غربی ضعیف و کم توان تر کرده و همراهی این دو در قالب یک کشور واحد خود پرهزینه بوده و بار سنگینی را بر دوش ملت می گذاشت. به نوعی که دیگر توان تحمل هزینه اسباب کشی از بن به برلین را به همراه اتهام در سر پروراندن رویاهای « خود بزرگ بینی آلمانی و بازگشت به نخوت سرکردگی اروپای واحد» بر خود هموار نکنند.
 سابقه موضوع در ایران
در برنامه اول (مصوب) جمهوری اسلامی ایران (1372- 1368) در بخش سیاست های کلی شهرسازی آمده بود امکان انتقال مرکز سیاسی کشور به نقطه ای جدید باید مورد بررسی قرار گیرد. با اینکه آغاز طرح چنین دیدگاه هایی به سال های پیش از انقلاب باز می گردد و حتی گهگاه منجر به شروع فعالیت ها و مطالعاتی هم می شد، اما عملاً به دنبال طرح این مساله در برنامه عمرانی اول (72-68) مقدماتی برای انجام مطالعه امکان سنجی انتقال پایتخت و یافتن نقطه مطلوب آن آغاز شد که بیانگر تلاش جهت اجرایی کردن این بند از مصوبه های برنامه اول بود. اقداماتی که بعد از پایان جنگ و تحرک بخشی به سیاست های داخلی و احیای برنامه هایی که به سبب شرایط وقوع انقلاب و تحمل جنگی پر هزینه برای مدتی مسکوت مانده بود، طبیعی می نمود. پایان جنگ و بازگشت به شرایط عادی به بازگشایی مجدد پرونده هایی منجر شد که بسته ماندن شان قبلاً توجیه کافی داشت. اما این بار تفاوت عمده اش با دفعات قبل تصویب نامه مجلس در خصوص عملیاتی کردن این طرح، و درخواست دولت برای تشکیل کمیسیونی به نام انتقال پایتخت توسط وزارت راه و شهرسازی برای بررسی همه جانبه عواقب و پیامدهای این تصمیم در چارچوب وظایف و تعهداتی است که با این مصوبه مجلس بر دوش دولت نهاده شده است.
بررسی یک تجربه نه چندان دور
پایان جنگ جهانی دوم و شکست آلمان از متفقین در یک عرصه عملی و واقع بینانه، عمق اختلاف و تفاوت دیدگاه های شرق و غرب را به نمایش گذاشت. در حالی که در طول جنگ با همکاری مثال زدنی دو دیدگاه متفاوت و متعارض با یکدیگر در یک عرصه واحد، توانسته بودند این اختلاف دیدگاه ها را به کناری بگذارند و با یکدیگر برای شکست یک جریان جهنمی (نازیسم هیتلری)، همکاری جانانه ای را به نمایش جهانی گذارند. اما پایان جنگ و شکست نازی ها سرآغاز آشکار شدن اختلاف عمیق و تضاد آنتاگونیستیکی بود که بالاخره خود را در جدایی دو آلمان نشان داد. شوروی بخش شرقی (در همسایگی اردوگاه کشورهای وابسته به خود) و آمریکا، فرانسه و انگلیس بخش غربی کشور را حوزه اعمال سرپرستی و قیمومیت خود قرار دادند. این تفکیک حوزه نظارت و مداخله به تدریج منجر به ایجاد دو پایتخت مستقل برای هر یک از دو بخش شرقی و غربی این کشور شد. فرآیند این کار و شکل گیری دو پایتخت در دو بخش آلمان، و بعدها موضوع وحدت مجدد دو آلمان، خود بحث بسیار پر پیچ و خم و مملو از مسائل قابل توجهی است که در اینجا نمی توان به آن پرداخت، اما مساله انتقال پایتخت موضوعی است که به دلیل ارتباط تنگاتنگ آن با مساله ای که هم اکنون با آن مواجهیم، موضوعی است که در اینجا به آن خواهیم پرداخت. مساله ای که اعضای پارلمان آلمان را مجبور به این اعتراف قابل تامل کرد که اگر اتخاذ تصمیم برای تعیین پایتخت پس از وحدت دو آلمان به زمانی بعد از عبور از هیجانات ناشی از وحدت دو آلمان موکول شده بود، شاید چنین تصمیمی را نمی گرفتند. زیرا هزینه های این انتقال چنان کمرشکن شده بود که آنها را وادار به چنین اعترافی کند. شاه بیت چنین نارضایتی هزینه هایی بود که در هیجانات اولیه این وحدت، اصلاً به آن نیندیشیده بودند.
آغاز دهه 1990 و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سابق، اتفاقی مشابه اما از وجهی دیگر را برای آلمان رقم زد که با از میان برداشتن دیوار برلین به عنوان نماد جدایی آلمان در دو سوی این دیوار، وحدت آلمان شرقی و غربی را به همراه داشت. اتفاق مهمی که به طور طبیعی لزوم یکپارچگی نهادهای مدیریتی این کشور دو تکه شده را به دنبال داشت. اما سوال اصلی این بود که حالا این مدیریت از کدام شهر باید اعمال می شد. آیا بن شهر کوچک دانشگاهی در ساحل رود راین در بخش غربی باز هم باید خانه مدیران ارشد کشور باقی می ماند، یا اینکه رویای دیگری باید تکمیل کننده شیرینی این وحدت می شد. برای اتخاذ این تصمیم نمایندگان مردم در مجلس آلمان زمان زیادی صرف نکردند و فرصت کافی برای ارزیابی همه جانبه این تصمیم بزرگ به خود ندادند. زیرا چنان سرمست چنین شادمانی بودند که به هر آنچه می اندیشیدند دخل بود و نه خرج. نمایندگان دغدغه خرجی که چنین جابه جایی و اسباب کشی بر دوش شان می نهاد نداشتند و بازگشت به برلین را بی هزینه و یا شاید کم هزینه ارزیابی می کردند و احتمالاً آنچه را که به دست می آوردند آنقدر با ارزش تلقی می کردند که هر هزینه و خرجی را برای دستیابی بدان توجیه پذیر می دیدند.       
هزینه های جابه جایی یا انتقال
 در تخمین هزینه های انتقال و اسباب کشی از «شهر دانشگاهی و خواب آلود راین لند»، تعابیری که برای صحت انتخاب برلین به جای بن بارها در مطبوعات شنیده می شد، شهری که حدود 40 سال «مهم ترین، بزرگ ترین و بهترین دموکراسی» آلمان را میزبانی کرده بود، بسیار متفاوت بود و از شش میلیارد دلار تا 60 میلیارد دلار را نشان می داد. این ارقام نشان دهنده سهل انگاری فاحشی بود که یا به سبب درست نیندیشیدن به همه جوانب مساله رخ داده بود و یا برای قبولاندن ایده انتقال پایتخت به چنین روشی متوسل شده بودند. اکنون دو دهه بعد از انتقال، هنوز برخی سیاستمداران با این موضوع که همه عملکردها و وظایف پایتخت به برلین منتقل شوند به دلیل هزینه های آن موافق نیستند به همین سبب هنوز برخی وزارتخانه ها همچنان در بن باقی مانده اند و فقط دفتر کوچکی برای انجام وظیفه شرکت در جلسات دولتی و برقراری هماهنگی با سایر وزارتخانه ها در برلین ایجاد کرده اند. نزدیک به نیمی از 20 هزار کارکنان وزارتی هنوز در بن به سر می برند. وزارتخانه هایی که باقی ماندند وزارت دفاع، کشاورزی، بهداشت، آموزش و تحقیقات، محیط زیست، اقتصاد، تعاون و توسعه بودند. وزیر مالیه آلمان اکنون بعد از دو دهه از اتخاذ این تصمیم، در اظهار نظرهایش در خصوص موضوع انتقال می گوید باید به همکاری مشترک بن و برلین احترام گذاشت در حالی که او 20 سال پیش از موافقان سرسخت انتقال کامل بود. حال باید دید که چه مشکلاتی او را به چنین عقیده ای رسانده است. واقعیت این است که فاصله بن تا برلین حدود 600 کیلومتر است آیا هزینه رفت و برگشت و مشارکت در جلساتی که حضور همه اعضای کابینه در آن الزامی است، از انتقال قطعی به برلین کمتر بوده که به چنین ترکیبی از استقرار نهادها در دو شهر، و برجای گذاشتن بخشی از تشکیلات در بن تن در بدهند. این تصویر هنگامی روشن تر می شود که حمل 750 تن اسناد، فایل ها و مدارک لازم المبادله بین بن و برلین را هم باید به هزینه های پیش گفته افزود. تازه این در شرایطی است که اکنون امکانات تکنولوژیک و ارتباط از راه دور مثل جلسات مشترک اینترنتی و ویدئو کنفرانس ها، چنین همکاری هایی از راه دور را امکان پذیر ساخته است. در حالی که در سال 1991 یعنی زمان اتخاذ این تصمیم چنین امکاناتی قابل تصور نبود و می توان ادعا کرد که تصمیم به انتقال با چه توجیهات غیر قابل اتکا و ناکافی صورت پذیرفته است. البته فراموش نکنیم که اعلام نگرانی از هزینه های انتقال و گلایه از باری که بر دوش آلمانی ها سنگینی می کند از کشوری شنیده می شود که بالاترین تولید ناخالص ملی را در اروپا دارد و درآمد سرانه مردم آلمان نسبت به بسیاری از کشورهای اطراف خود بالاتر است. بنابراین می توان سنگینی و غیر قابل تحمل بودن آن را برای کشورهایی که در شرایط مطلوب اقتصادی به سر نمی برند، درک کرد. از سوی دیگر کشور آلمان یکی از پیشرفته ترین کشورها از حیث زیرساخت ها و تاسیسات و تجهیزات در حوزه های عمومی بوده، و با وجود چنین زیرساخت هایی اکنون به هزینه هایی که به خود تحمیل کرد بعضاً با نکوهش می نگرد و ادعا می کند اگر در شرایط دیگری بود شاید تصمیم متفاوتی اتخاذ می کرد. در مورد هزینه های انتقال ناگفته ها در آغاز کار بسیار بود. چقدر از ناگفته ها به هیجانات ناشی از خوشحالی وحدت دو آلمان باز می گشت و چه مقدار زیرکانه اعلام نمی شد تا از خیل موافقان کاسته نشود، نمی دانیم. اما بخش خصوصی از دو سو مجبور به جبران شد. ابتدا، هزینه بسیاری از شرکت ها و نهادهای مالی و سرمایه گذاران که باید حوزه سرپرستی خود را به مکان جدید منتقل می کردند. دوم، هزینه هایی که توسط دولت باید انجام می شد و نهایتاً بخش خصوصی با مالیات هایش باید آن را تامین می کرد. عدم توجه در تخمین و ارزیابی هزینه ها به صورت های مختلف خود را نمایان می ساخت. مثلاً رفتن به نقطه جدید فقط شامل انتقال تشکیلات رسمی دولت و حاکمیت نبود، بلکه بسیاری از زیرساخت های لازم برای ایفای وظایف توسط برلین به عنوان پایتخت و شبکه ای از زیرساخت ها که طی دهه ها در اطراف بن شکل گرفته بود هم باید در حوزه جدید راه اندازی می شد. حتی برای شهری مثل برلین که 45 سال پیش پایتخت یکی از قدرت های بزرگ اروپایی بود و به نظر می رسد به سبب این سابقه دارای بسیاری از زیر ساخت های لازم باید می بود. اما در عمل و با آغاز عملیات بازگشت متوجه شدند که چه چیزهایی باید فراهم شود تا این شهر بتواند نقش و وظیفه ای را که از سال 1871 تا 1945 در آن تجربه داشت، مجدداً به دست گیرد. مثلاً فرودگاه جدیدی که برای برلین باید ساخته می شد. تجهیز و تکمیل خطوط ریلی و راه آهن سبک و سریع که برای اتصال برلین به کلیه نقاط کشور باید تدارک دیده می شد؛ یا واحدهای مسکونی کافی و انواع خدماتی که برای انتقال یافتگان، به ویژه مدیران ارشد به این شهر باید تامین می شد.
 طول دوره انتقال
 چرا دوره انتقال درست تخمین زده نشد؟ در آغاز راه در تاریخ 24 آوریل 1991 هلموت کهل (صدر اعظم وقت آلمان) به عنوان کسی که بیشترین تلاش را برای قانع کردن نمایندگان برای موافقت با انتقال به برلین صورت داده بود زمان انتقال را تا قبل از سال 2000 اعلام کرد. یعنی حداقل 10 سال، در حالی که می دانیم این اسباب کشی هنوز هم کامل نشده است. بنابراین برای کشوری مثل آلمان با ظرفیت ها و زیرساخت ها و منابع مالی قابل توجه، چنین اقدامی به زمان قابل توجهی نیاز داشت و حتی برای آنان که به دلیل هیجان وحدت دو آلمان ممکن بود در تخمین ها اشتباه کنند این موضوع مورد توجه قرار گرفت، اما چنانکه دیدیم هم در هزینه و هم در زمان به خطا رفتند.  با اینکه آقای کهل یکی از حامیان اصلی انتقال در جایی به این اشاره کرده بود که حداقل 10 تا 15 سال تکمیل نقش و وظیفه مورد انتظار از برلین طول خواهد کشید، و شهردار بن هم به عنوان مخالف این انتقال نه تنها آن را از نظر سیاسی «غیر منطقی» خوانده بود (به دلیل نگرانی از شکست جمهوری وایمار و رایش سوم وقتی که برلین را به عنوان مقر دولت برگزیده بودند و نقدهایی که از تقویت برخی ویژگی ها با حضور در این شهر شنیده می شد) بلکه از نظر مالی هم آن را منطبق با بررسی های اقتصادی (هزینه- فایده) امکان پذیر نمی دید و معتقد بود هلموت کهل و همفکرانش بر مبنای استدلال های خدشه ناپذیر این ایده را دنبال نمی کنند و باید زنگ خطر چنین تصمیمی را به صدا در آورد، که چندان هم بی مورد نبود. زیرا زمان زیادی طول نکشید که تخمین پایین از هزینه های وحدت دو آلمان به ویژه اسباب کشی به برلین و ارزیابی سهل انگارانه و عدم دقت و صراحت در بیان این نکته که چنین هزینه هایی با افزایش مالیات به دوش مردم منتقل خواهد شد، خود را در نارضایتی های مردم منعکس ساخت، به نوعی که حزب آقای کهل در دو انتخابات بعدی در هر دو بخش کشور (هم بخش شرقی هم غربی) و حتی در ایالت زادگاهش آرای خود را از دست داد، به نوعی که حزب دموکرات مسیحی بعد از 44 سال مجبور به خروج از دولت شد. بنابراین طول دوره انتقال به سبب تعدد وظایفی که در این فرآیند باید در نظر گرفته می شد و در هیجانات اولیه از قلم افتاده بود از یک سو، و هم هزینه ای که باید به درستی محاسبه می شد و با آشکار شدن و انتقال آن به دوش مالیات دهندگان مقاومت هایی را ایجاد کرد از سوی دیگر، به تدریج افزایش یافت و اکنون بعد از گذشت بیش از دو دهه از اتخاذ این تصمیم آلمان عملاً از دو پایتخت، برلین به طور رسمی و بن به طور غیر رسمی مدیریت می شود. بنابراین علاوه بر لزوم دقت در هزینه های انتقال به نقطه جدید، در مورد زمان جابه جایی هم باید واقع بینانه عمل کرد تا با هر شاخصی که بخواهیم چنین تصمیم هایی را ارزیابی کنیم قادر به دفاع از آن باشیم. مثال کشور آلمان برای مقایسه جهت برخورداری این کشور از کلیه امکانات و الزامات لازم برای چنین حرکت بزرگ و پرهزینه ای بود، تا حجت ها برای قضاوت کافی باشد، و کشورهایی که فاقد بسیاری از شرایط پیش گفته هستند به پیامد های محتمل تصمیمات شان دقیق تر بیندیشند.
 
*نویسنده مقاله در سال تصمیم گیری برای انتقال پایتخت (1991) در آلمان زندگی می کرد.
کد مطلب: 21044
Share/Save/Bookmark
کلمات کليدی: سایت خبری بلدیه,انتقال پایتخت,تجربه دنیا,الگوی موفق,امکچی